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解读:深入推进学校教育管办评分离的现实路径

文章来源:易鑫 俞水   更新时间:2014年02月16日  点击数:  滚屏 【

伴随深化教育体制改革的脚步,政府在放权的同时如何引导学校发展,学校如何完善内部治理结构,社会如何开展教育评估检测?本报推出独家解读—— 

推进管办评分离的现实路径

  访谈嘉宾 

  曾天山 中国教育科学研究院副院长 

  杨银付 国家教育发展研究中心副主任 

  李希贵 北京十一学校校长 

  日前,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式发布。自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布后,我国教育管理体制改革不断深入,2010年教育规划纲要再次发力,提出要“促进管办评分离”。此次《决定》再次提出,要“深入推进管办评分离”。在放权的同时,政府该如何创新管理方式?学校在扩大办学自主权的同时,如何完善内部治理结构?为什么要强化国家教育督导,如何委托社会组织开展教育评估检测?围绕这些问题,记者近日采访了中国教育科学研究院副院长曾天山、国家教育发展研究中心副主任杨银付、北京十一学校校长李希贵。 

  管理:政府放权的同时要创新管理方式 

  应该按照各类教育的属性、服务对象来划分统筹权限,比如学前教育、义务教育要强化县市区一级统筹,高中阶段要强化地市一级统筹,普通高等教育要强化省级统筹。 

  问:《决定》提出,扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权,即推进中央向地方放权、政府向学校放权。其中,为何提出扩大省级政府教育统筹权?在分级管理中,省、市(地)、县、乡的职责如何划分,省级政府的统筹权如何体现?如何理解“形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”? 

  杨银付:扩大省级政府教育统筹权,这是中央立足教育事业发展全局和我国教育发展阶段性特征做出的重要决策。它有两层意思,一是中央要进一步向地方放权。“鞋合不合适,脚最知道”。这或许就是分散决策、放权的依据。尤其是中国如此之大,许多省份的人口、面积都相当于欧洲的一个国家,需要推动权力下放。二是解决一些领域管理重心太低的问题。例如,上世纪80年代我国提出普及九年义务教育时,实行“地方负责、分级管理”的义务教育管理体制,这的确同时调动了中央和地方的积极性、政府和人民群众的积极性,实现了我国义务教育的快速普及,这是我国发展义务教育的重要经验,但由于我国地区间经济社会发展的不平衡,在义务教育基本普及之后,地区间、城乡间的教育差距凸显出来。正是在这一背景下,2001年国家提出建立“以县为主”的农村义务教育管理体制,提高了管理重心。但现在看来还不够,因为有的省内县与县之间财力差距很大、教育发展水平差距很大,加强省级统筹就成为呼声。 

  综合起来讲,加强省级政府教育统筹,有利于省级政府根据本地人口、产业结构确定教育发展目标,提高教育与经济社会发展契合度;有利于发挥省级政府财力统筹和资源平衡能力,切实加大对农村地区、薄弱学校、困难群体的倾斜支持力度,加快缩小教育发展差距,促进教育公平;有利于省级政府优化各部门职能分工,构建教育改革协同推进机制,深化教育领域综合改革。目前国家确立的北京、上海、安徽、广东、云南、新疆和深圳7个省(区、市)省级政府教育统筹综合改革试点,都不同程度地取得了进展与体制机制创新成果。 

  曾天山:在我国教育管理体制中,省级政府具有独特地位和优势,相对于中央而言,具有贴近基层、就近管理的优势,相对于市县而言,则具有较强的财政统筹和行政调控能力。 

  目前的管理体制体系中,高等教育管理以省为主,职业教育管理以地市为主,基础教育管理以县为主,省级统筹将占据越来越重要的地位,体现在统筹推进省域教育现代化,统筹推进各级各类教育协调发展,统筹城乡教育发展,统筹教育与经济社会协调发展,统筹保障教育经费投入,统筹推进教育综合改革,扩大在教育布局结构调整、教师队伍建设、教育对外交流合作、教育经费使用等方面的统筹权。 

  教育体制改革的目标是“形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”。所谓政事分开,就是指政府行政职能与公共事业运作功能的分开;所谓权责明确,就是各级政府各有其权,各负其责;所谓统筹协调,就是各级政府要调动和发挥各方力量的积极性、主动性、协同性;所谓规范有序,就是依法行政,按制度办事管人。 

  李希贵:提出扩大省级政府教育统筹权,我认为主要是基于未来国家治理体系的背景提出来的,今后要合理划分中央和地方的事权。就教育而言,基础教育、职业教育、终身教育,甚至高等教育,管理职责、经费支出等大头都在省及以下地方政府,自然强调省级统筹是正确的。 

  但是,我们特别需要警惕的是,省级统筹并不是指所有权力都集中到省一级,这样可能会带来更大的负面影响。应该按照各类教育的属性、服务对象来划分统筹权限,比如学前教育、义务教育要强化县市区一级统筹,高中阶段要强化地市一级统筹,普通高等教育要强化省级统筹,这样可能更有利于发展。 

  需要强调的是,强化统筹权不能等同于过去的强化管理权。要坚定不移地按照《决定》要求,分权、放权,建立“政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序”的管理体制,形成这样的制度,一靠法律,二靠监督。 

  问:政府扩大学校办学自主权该怎样实现?在放权的同时,政府如何运用法规、规划、标准、政策、公共财政、信息服务等手段引导和支持学校发展? 

  曾天山:政府要树立服务意识,改进管理方式,完善管理制度,减少和规范对学校的行政审批事项,依法保障学校充分行使办学自主权,形成制度化。 

  放权不意味着放任,政府将更多运用法规、规划、标准、政策、公共财政、信息服务等手段引导和支持学校发展,加强和改善宏观管理,发挥引导、示范、激励、监管作用。 

  杨银付:落实和扩大学校办学自主权,首先是政府的职责。政府转变职能、转变管理方式是落实办学自主权的前提。教育规划纲要颁布以来,我国在落实和扩大高校办学自主权方面,取得了新的进展,例如本科和高职高专专业自主设置,放权58所研究生院自行审核博士等,这些都是实质性的进展。在放权和减少事前审批的同时,要加强事中和事后监管,防止“一放就乱”。 

  在放权的同时,还要创新管理方式,更多运用法规、规划、标准、公共财政、信息服务等手段引导和支持学校发展。例如,运用财政杠杆,缩小义务教育学校间的差距。实际上,教育拨款的方式,体现着教育工作的领导方式;教育拨款的思路,反映着教育改革发展的思路。按照十八大提出的“合理配置教育资源”的要求,就要优化财政性教育经费的支出结构,改进教育资源的配置规则与方式,进一步把教育资源配置的重点真正转向促进教育公平和提高教育质量。又如,截至今年10月底,全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团全部安装中小学生学籍信息管理系统,一人一籍,籍随人走,动态监管,全程跟踪,这项重要的基础性工作,通过现代信息技术可以更好地提供信息服务,由此提高基础教育管理水平。而开展教育现代化发展水平监测和建立教育决策支持服务系统,也将是大数据时代教育管理现代化的重要方面。 

  李希贵:我们一直有个误区,总是说放权、扩权,其实有好多权力本来就是学校的,确切地说,应该是把属于学校的权力还给学校。即使是政府运用法规、规划、标准、政策、公共财政、信息服务等来引领、规范、服务学校,也要从根本上转变观念,牢固树立依法行政、服务理念,真正把权力关进制度的笼子里。 

  问:《决定》提出,健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度,鼓励社会力量兴办教育。提出这五种政策方式,对新时期推进民办教育意味着什么?促进民办教育发展,政府的职能应该如何体现?在各项政策的实际操作中,政府如何发挥作用? 

  曾天山:提出这五种政策方式,是极具创新性的政策要求,对新时期推进民办教育意味着巨大的发展机遇,一些办得好且承担公益责任的民办学校,就可能获得政府的各项资助。 

  促进民办教育发展,政府的职能要体现在办教育而非办学校,因地制宜采取多样化政策措施,引导社会资金以多种方式进人教育领域,支持民办教育事业发展,并积极鼓励行业企业等社会力量参与公办学校办学,形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。 

  在各项政策的实际操作中,政府要发挥主导作用,给办学行为规范的民办学校以政策倾斜和经费支持,真正落实公民办学校同等待遇。 

  杨银付:民办教育是我国社会主义教育事业的重要组成部分,是我国教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量,国家大力支持民办教育健康发展。这次提出政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励五种政策方式,是十八大报告“鼓励社会力量兴办教育”的具体体现,也是民办教育发展的重要机遇。创新公共服务提供方式,推进政府向社会力量购买公共服务,将加快形成改善公共服务的合力,有助于解决公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题。在教育方面,要区分义务教育和非义务教育、公共产品与准公共产品的不同性质,改进非义务教育公共服务提供方式,引导社会资金以多种方式进入教育领域。 

  李希贵:有人说,中国教育的希望在民办教育,是有一定道理的。民办教育的优势在机制,能充分释放出校长、教师的办学动力,把培养好每一个学生作为学校的头等大事,不然失去了学生的喜欢、家长的认可,学校就会垮掉。“皮之不存,毛将焉附”。《决定》提出的五种政策本身就是对民办教育地位、性质的高度肯定,必将带来民办教育的快速发展。民办教育和公办教育都是国家教育事业的重要组成部分,都为国家、民族培养人才,甚至可以说出资者为国家尽了职责。因此,政府要摈弃偏见,在学校建设用地、建设配套费用减免、民办学校教师的待遇及职称评聘等各方面大力支持,帮助其快速、健康发展。 

  要立足国情,选准突破口,探索民办教育的多种实现形式。比如,政府可以用购买服务的方式,通过委托办学,转变公办学校的办学机制,实行国有民办,加快优质教育资源的扩张。在教育系统,特别需要解放思想。 

  办学:学校要完善内部治理结构 

  放权给学校的同时,要同步设计监督制度,要构建关住权力的笼子,建立由教师代表参与的校务委员会制度,汇集各方资源,形成育人合力。  

  问:落实和扩大学校办学自主权,学校的内部管理结构如何完善?在推进学校分类管理的背景下,各级各类学校如何依法行使办学自主权和承担相应责任?学校在“招生、学科设置、专业设置、课程设置、学位授予”等方面如何自主? 

  曾天山:落实和扩大学校办学自主权,关键是完善学校内部治理结构,要让每所学校都能依法行使办学自主权和承担相应责任,核心是加强章程建设。2015年前全国所有学校都要制定或修订好章程,办学自主权须由规范的学校内部治理结构来实现,校内外的民主监督制度都要加快建立健全,加快建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度。 

  在推进学校分类管理的背景下,各级各类学校都要依法行使办学自主权和承担相应责任,学校在“招生、学科设置、专业设置、课程设置、学位授予”等方面发挥自主权。高校按照国家法律法规和宏观政策,自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务,自主制定学校规划并组织实施,自主设置教学、科研、行政管理机构,自主确定内部收入分配,自主管理和使用人才,自主管理和使用学校财产和经费。扩大普通高中及中等职业学校在办学模式、育人方式、资源配置、人事管理、合作办学、服务社区等方面的自主权。 

  杨银付:建设现代学校制度,核心的问题是两个:一是政校分开,依法落实和扩大高等学校办学自主权,构建政府、学校、社会之间的新型关系;二是完善高等学校内部治理结构。高等学校必须建立更加完善的自我约束、自我规范的内部管理体制和监督制约机制,才能为更好地行使办学自主权奠定基础,否则就可能“一放就乱”。只有政府和学校共同努力,才能真正落实好办学自主权。 

  就高等学校内部治理结构而言,要坚持和完善党委领导下的校长负责制,依法落实党委职责和校长职权;要尊重学术权力,充分发挥学术委员会作用,推动行政权力与学术权力相对分离;要加强民主管理,建立监督制约机制。当前,要以高等学校章程建设为抓手,完善内部治理结构,并加强和扩大社会参与,建立现代学校制度。 

  李希贵:落实办学自主权是一个系统的改革过程,首先是政府要管住自己,其次是要有比较完善的内部治理结构。放权给学校的同时,要同步设计监督制度,要构建关住权力的笼子,包括学校副校长、中层干部的产生方式,如何依法组织好教代会、全体教职工大会等,建立由教师代表参与的校务委员会制度,条件成熟的学校建立学生代表大会制度,同时推动家长、校友的有效参与,有监督、有协商,汇集各方资源,形成育人合力。 

  落实办学自主权,还要加快建立有利于教育家办学的制度,真正让热爱教育、懂教育的人管理学校。要借鉴国内外成功经验,尽快取消学校的行政级别,特别是在广大中小学校全面推行校长职级制,使校长能够按照《决定》要求,承担、行使好政府还给的权力,实现一位好校长就是一所好学校。 

  评价:当务之急是培育第三方专业组织 

  调动行业协会、专业学会、基金会等社会组织参与教育公共治理的积极性,鼓励专门机构和社会中介机构评估监测教育质量,适时将委托社会组织开展教育评估监测纳入政府购买服务程序之中。 

  问:目前社会上对谁来评价、怎么评价办学质量争议很大,当前教育评价体系存在哪些问题? 

  曾天山:当前学校办学质量的评价体系在不断改进中,发挥着越来越重要的作用,但也存在不少问题,如不专业,要么是行政主导,要么由社会民间机构进行,缺乏足够的权威和公信力;不全面,只重视学业成就,不能促进学生身心全面发展;不多元,只强调了自上而下的单向评价,不重视多维度的评价;非全程,只注重结果评价,忽视过程评价。 

  李希贵:目前对学校的质量评价还多是由教研部门来实施,并且作为教育主管部门评价学校的依据,这种主管部门左手倒右手的评价,在功利性的指导下,客观性、真实性就备受质疑。特别是长期以来,许多教研部门习惯于单纯以学业成绩评价,缺乏使评价达到科学性的专家力量,权威性自然备受质疑。 

  国外的评价大都借助第三方,以政府购买服务的方式进行,可以作为我们下一步工作的借鉴。 

  学校评价是需要认真严肃对待的一项工作,需要慎之又慎。借助改革做好顶层设计,关键是把为什么评价搞清楚,然后再确定怎么评、评什么、由谁来评。“管办评分离”是手段,但不是目的。 

  问:如何避免“一管就死,一放就乱”的老路?科学的监督与评价将直接影响放权的效果、办学的质量。《决定》提出,“强化国家教育督导,委托社会组织开展教育评估检测”,怎样理解“强化国家教育督导”?委托社会组织开展教育评估检测,又该如何落实,怎样操作? 

  杨银付:强化国家教育督导是创新教育管理方式的重要要求,将有助于建立起教育决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。2012年国务院颁布实施《教育督导条例》,未来我国将实现各级各类教育督导全覆盖,依法对各级各类教育进行督导。根据以上“大督导”的要求,需要相应充实和加强督导机构、督导力量。如英国于1993年成立国家教育标准局,负责教育督导工作,目前有皇家督学400余人,3000余名独立督学,近2000名工作人员。俄罗斯、荷兰、法国、西班牙、澳大利亚、新西兰等国家,也都建立有一定规模的相对独立的教育督导机构。未来教育督导工作的模式,将遵循教育督导规律,以监测评估为基础,以督政督学为重点,以整改问责为手段,突出专业性,体现科学性,增强实效性。同时,要根据建立督学责任区制度的要求,组建专兼职结合的片区督学队伍。 

  曾天山:强化国家教育督导,一是要建立国家、省、市(州、盟)、县四级完整的、相对独立的教育督导委员会及日常办事机构,将政府业务部门监督评价职能调整到督导部门,建立各级各类教育督导评估制度;二是要注重督政与督学并重、监督与指导并重,强化对政府落实教育法律法规和政策情况的督导检查,推行督学责任区制度,全面规范学校办学行为,建立督导检查结果公告制度和限期整改制度;三是要加强督导专业化建设,人员专业化,技术专业化,评估科学化。 

  发挥社会组织在教育评估监测中的作用,就是要进一步调动行业协会、专业学会、基金会等社会组织参与教育公共治理的积极性,鼓励专门机构和社会中介机构评估监测教育质量,适时将委托社会组织开展教育评估监测纳入政府购买服务程序之中,作为完善评估监测制度体系的重要运作方式。 

  李希贵:强化国家教育督导,这是保障教育事业健康发展的重要举措,与教育在整个国家发展、民族未来中的地位是相匹配的。对于强化国家教育督导,我认为,首先要做好制度设计,学习借鉴发达国家做法,对比以英国、法国等为代表的不同制度的优劣,总结我们的成功经验,完善具有中国特色的督导体系。其次,要加快建立刚性的督政制度,一级督一级,结果向社会公开,让各级政府真正履行好经费投入、教师队伍建设、学校安全等职责,履行好重大体制改革的职责。负责督政的督学可以兼职为主,吸收各方面的专家,突出权威性。对于面向学校、教师的督学,要加快各级专职督学队伍的建立,制定资格标准,规范督学行为,依法行使权力。还要加快建立督导的保障机制,包括将督导经费列入各级财政预算等。 

  对于如何委托社会组织开展对学校的评价,当务之急是政府采取措施,积极培育第三方社会专业组织,也可以用购买服务的办法让高校、科研机构、行业学会等参与进来,尽快形成一支专业力量。同时,加快相关法律法规建设,确保社会组织依法开展评价,独立承担相关责任。(本报记者 易鑫 俞水) 

  《中国教育报》2013年12月9日第4版